Trabajos de colaboración social
Cuando solo redundan en beneficio de la Administración
Domingo J. Panea Hernando
Licenciado en Derecho
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La fórmula de los trabajos de colaboración social como medida de fomento del empleo no es nueva, ya que se recoge en nuestro ordenamiento desde el año 1982 a raíz de la publicación del Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio. Esta figura permite que las Administraciones Públicas puedan utilizar perceptores de prestaciones por desempleo en trabajos que sean de utilidad general y redunden en beneficio de la comunidad. A cambio, el parado recibe un complemento hasta el importe total de la base reguladora para el cálculo de la prestación contributiva que estuviera percibiendo o que hubiera agotado antes de recibir el subsidio, estando garantizado, en todo caso, el 100% del SMI vigente en cada momento.
Aunque en un principio podríamos pensar en trabajos como mantenimiento de calles, conservación de parques y jardines o tareas de reparación en zonas afectadas por incendios, no es oro todo lo que reluce, ya que en muchas ocasiones la Administración se vale de esta modalidad para el desarrollo de funciones como las desempeñadas por un auxiliar administrativo. El problema viene cuando esta situación, a todas luces fraudulenta, cuenta con el beneplácito del Tribunal Supremo, al permitir, bajo el paraguas de la “utilidad social” el desempeño de actividades normales o habituales del centro de trabajo, como la atención al público, la elaboración de informes, la preparación y envío de correspondencia o la implantación de aplicaciones informáticas.
Valga como ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo (STS), Sala de lo Social, de 8 de marzo de 2013, rec. nº. 342/2012, en la que se analiza el caso de un trabajador (beneficiario de la prestación de desempleo) que, previa petición por parte de un organismo público al Instituto Nacional de Empleo (INEM) -hoy SPEE-, es adscrito por este Instituto a la Administración solicitante –Consejería de Empleo, Industria y Comercio del Gobierno de Canarias-, con el fin de prestar servicios de gestión, al amparo del mencionado Real Decreto 1445/1982. Tras cinco prórrogas del contrato, la Administración, que paga una cantidad adicional, comunica al trabajador su cese, discutiéndose si este constituye un despido improcedente, al encubrir una auténtica relación laboral, o extinción de la relación de adscripción al ente público.
En muchas ocasiones la Administración se vale de esta modalidad para el desarrollo de funciones como las desempeñadas por un auxiliar administrativo
REGULACIÓN LEGAL
Dispone el artículo 213.3 de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), que «los trabajos de colaboración social que la entidad gestora puede exigir a los perceptores de prestaciones por desempleo no implicarán la existencia de relación laboral entre el desempleado y la entidad en la que se presten dichos trabajos, manteniendo el trabajador el derecho a percibir la prestación o el subsidio por desempleo que corresponda». Como podemos comprobar, el precepto excluye, de forma clara y tajante, toda posibilidad de existencia de relación laboral entre la Administración Pública destinataria de los trabajos de colaboración social y el desempleado que preste dichos trabajos, impidiendo la falta de tal carácter laboral que el cese sea calificado de despido.
A su vez concurren en el caso examinado, según señala la Sala, los requisitos que, conforme a los artículos 38 y 39 del Real Decreto 1445/1982, condicionan la validez de un trabajo temporal de colaboración social, cuales son:
a. Que los trabajos a realizar sean de utilidad social y redunden en beneficio de la comunidad.
b. Que tengan carácter temporal y duración máxima hasta el periodo que le falte al trabajador por percibir la prestación o subsidio por desempleo reconocido.
c. Que coincidan con las aptitudes físicas y formativas del trabajador desempleado.
d. Que no supongan un cambio de residencia habitual del trabajador.
LA DOCTRINA CONSOLIDADA DEL SUPREMO
Interpreta el magistrado que la temporalidad exigida en estas modalidades de trabajo social no guarda relación con la temporalidad por obra o servicio determinado a que se refieren los artículos 15.1 a) del Estatuto de los Trabajadores (ET) y 2 del Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre, sino que el trabajo del desempleado implica, desde el inicio, una obra o un servicio durante un tiempo limitado. Es decir, que aun cuando se trate de una función que pueda considerarse normal en la Administración, la adscripción debe tener un carácter ex lege temporal, de modo que su duración nunca sea mayor a la que falte al trabajador por percibir en la prestación o subsidio por desempleo que se le hubiere reconocido.
Esta adscripción del beneficiario, de carácter temporal, a una Administración Pública para la realización de una obra social, no puede considerarse expresiva de un abuso de derecho o fraude de ley, y ello por los siguientes motivos:
a. La colaboración no puede en caso alguno convertirse en indefinida, puesto que la prestación de desempleo tiene siempre naturaleza temporal.
b. Los trabajos de colaboración social no generan una relación laboral ordinaria, al tener que ser prestados en favor de una Administración Pública por persona que está percibiendo el desempleo y ser esta retribuida de una forma especial, mediante un complemento sobre la prestación que habitualmente se viene cobrando.
c. La propia denominación de trabajo de colaboración temporal impide quedar vinculado indefinidamente por él.
d. No se actúa en fraude de ley cuando la vinculación entre las partes se hace utilizando una normativa que expresamente la autoriza y ampara.
e. La transformación en fijos de los trabajadores que prestan servicios de colaboración temporal determinaría abrir las puertas al fraude para el ingreso en la plantilla de la Administración, al eludir las pruebas reglamentarias y causar perjuicio a los potenciales aspirantes a ellas, siendo por tanto contrario a los artículos 14 y 103 de nuestra Constitución.
LA UTILIDAD SOCIAL DEL TRABAJO DESEMPEÑADO
Pasa de largo, a nuestro juicio, el Alto Tribunal, sobre la cuestión de si puede o no una Administración utilizar lícitamente la figura del denominado «contrato temporal de colaboración social» para emplear trabajadores que van a desarrollar tareas normales y permanentes del organismo contratante y en igualdad de condiciones en cuanto al resto de trabajadores.
Como acertadamente se recoge en el voto particular anexo a la STS, Sala de lo Social, de 9 de mayo de 2011, rec. nº. 2928/2010, «el legislador no define cuáles son esos trabajos. Ahora bien, sí cabría, al menos, una delimitación negativa, ya que no puede afirmarse que, por el hecho de que la entidad contratante sea una Administración Pública, ya existe esa utilidad social y ese beneficio para la comunidad. Si así fuera, no sería necesario que esa utilidad y ese beneficio se expresaran como requisito para la licitud de esa contratación, puesto que la misma estaría reservada por el artículo 38 del Real Decreto 1445/1982 a las Administraciones Públicas».
Mediante este procedimiento lo que se consigue es que las Administraciones Públicas echen mano de la contratación de colaboración social para obtener capital humano de trabajo a bajo coste
Es más, el artículo 39 del Real Decreto 1445/1982 exige la acreditación documental de la utilidad social de las obras, trabajos o servicios a que nos estamos refiriendo. Por lo tanto, es algo que no se da por supuesto por el hecho de que el sujeto contratante sea una Administración Pública, sino que esta habrá de acreditarlo, y ello será objeto del correspondiente control judicial, siendo por tanto, a posteriori, cuando se determine si concurre o no el requisito de la utilidad social y beneficio para la comunidad.
Si consideráramos de utilidad pública atender necesidades propias y permanentes de la Administración, llegaríamos al absurdo de entender que supondría un beneficio social la asignación a todas las Administraciones Públicas de desempleados por la vía de los trabajos de colaboración social para desempeñar funciones que son propias de los entes públicos, y que por su propia naturaleza pública son de utilidad social.
Mediante este procedimiento lo que se consigue es que las Administraciones Públicas, en lugar de convocar las plazas funcionariales pertinentes o, en su caso, acudir a la contratación temporal normal, echen mano de la contratación de colaboración social para obtener capital humano de trabajo a bajo coste.
EL REQUISITO DE LA TEMPORALIDAD
Si partimos del hecho de que los trabajos de colaboración social deben tener carácter temporal, este debe acreditarse respecto al objeto del contrato y no respecto al contrato mismo, ya que es evidente que las actividades normales y permanentes de una Administración Pública no tienen el carácter temporal que el legislador exige.
Esto se deduce también del artículo 38 del Real Decreto 1445/1982 al señalar que «Las Administraciones Públicas podrán utilizar trabajadores perceptores de las prestaciones por desempleo (…) en trabajos de colaboración temporal (…)».
Pues bien, la sentencia de la que discrepamos, en lugar de concluir que los trabajos normales y permanentes de una Administración Pública no tienen carácter temporal, y por lo tanto no pueden cubrirse con esta modalidad contractual que exige que los trabajos objeto de contratación tengan carácter temporal, argumenta que el contrato en cuestión sí lo tiene -pues es temporal ex lege- y que ello es suficiente puesto que «la temporalidad exigida en estas modalidades de trabajo social no guardan relación con la temporalidad por obra o servicio determinado, a que se refiere el artículo 15.1 a) del ET (...)», es decir, con el objeto del contrato. Argumento que nos parece una petición de principio: el contrato es temporal porque legalmente tiene que serlo y, por lo tanto, cumple la exigencia de temporalidad del objeto del mismo.
CONCLUSIONES
Entendemos que lo lógico y jurídicamente correcto hubiera sido contratar al actor mediante un contrato laboral ordinario indefinido o incluso temporal del artículo 15.1 b) del ET, si pudiera acreditarse una posible acumulación de tareas, pagándole íntegramente su salario y con suspensión (o extinción, en su caso, en función de la duración de la contratación y de sus nuevas cotizaciones) de su derecho a percibir las prestaciones por desempleo. Al no hacerlo así, se perjudica indebidamente a la Seguridad Social, que debe seguir abonando la prestación por desempleo y al trabajador, que consume dicha prestación y que, para culminar el panorama, no puede negarse a aceptar esta fraudulenta contratación so pena de verse sancionado por ello (artículos. 17.2 y 47.2 de la LISOS -Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto-). La utilización fraudulenta -o simplemente ilegal- de este tipo de contratación temporal debería convertir al contrato celebrado en indefinido y a su extinción, en los términos en que se ha producido, en un despido improcedente.
Finalmente señalar que esta forma de contratación se usa cada vez más. En abril de 2013 se efectuaron 919 adscripciones temporales en colaboración social, casi el doble que un año antes y tres veces más que en abril de 2011.