Hacia un nuevo modelo de Función Pública en España

Ignacio Muñoz Llinás
Doctor en Derecho
Técnico Superior de la Comunidad de Madrid
Antiguo alumno y profesor del CEF.- UDIMA

Kantver. 123rf

En los últimos tiempos se viene asistiendo, irremediablemente, a un desprestigio y a un ataque frontal al sector público desde distintos ámbitos de la sociedad. Estos ataques, en su mayoría, son fruto de una incorrecta comprensión de la Función Pública española, pero es cierto que obligan, cuando menos, a una profunda reflexión sobre la situación actual del empleo público en nuestro país.

Una administración pública que no es percibida por los ciudadanos como la solucionadora de sus problemas sino, más bien, como todo lo contrario, no responde a su fin primordial: la satisfacción del interés público. Sin embargo, la solución no puede estar en hacer desaparecer la Administración (como, a veces, se ha llegado a insinuar), sino, al contrario, en fortalecerla, adaptándola a las exigencias de una sociedad en constante cambio.

Para ello es preciso acometer una reforma en profundidad de nuestro modelo de empleo público, que refuerce la profesionalidad y competencia del empleado público y, de esta forma, se recupere la credibilidad en la Función Pública y en el sector público. Reforma que, a mi juicio, debe ir orientada en dos direcciones: por un lado, aclarar el modelo de función pública que contempla la legislación actual; y, por otro, modificar la política de gestión de los recursos humanos en las distintas Administraciones Públicas.

Respecto al primer punto, el actual Estatuto Básico del Empleado Público (aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril y, posteriormente, integrado en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), establece un complejo sistema de entrada en vigor. Según este sistema, algunas materias básicas (fundamentalmente, la carrera administrativa, la provisión de puestos de trabajo y el sistema retributivo), no son directamente aplicables a las distintas Administraciones Públicas hasta que no aprueben su normativa de desarrollo, aplicándoseles mientras tanto la normativa estatal anterior.

Esta peculiar regulación hace que, en la práctica, nuestro modelo de función pública no se puede conformar plenamente hasta que cada Administración Pública con potestad legislativa (Estado y Comunidades Autónomas), dicte su propia ley de desarrollo. Esto implica una situación de transitoriedad (que ya dura nueve años), y genera una regulación asimétrica entre las distintas Administraciones, ya que cada una puede aprobar su ley cuando le parezca pertinente (o, incluso, no aprobarla), cuestionando la validez del modelo unitario proclamado por la Constitución en 1978 y refrendado por la doctrina del Tribunal Constitucional.

La primera tarea sería aclarar si el modelo que queremos mantener en la Función Pública es un modelo unitario o no

Por tanto, la primera tarea sería aclarar si el modelo que queremos mantener en la Función Pública es un modelo unitario o no. Es decir, un modelo en el que el Estado establece un marco unificado y las CCAA lo perfilan en su respectivo ámbito, de forma que no hay diferencias sustanciales entre los funcionarios públicos, a pesar de prestar servicios en administraciones diferentes. O bien, nos dirigimos hacia un esquema descentralizado, en el que cada Comunidad Autónoma tiene una casi total libertad para diseñar su propio modelo de función pública.

En cuanto al segundo de los aspectos planteados, la modificación de la política de recursos humanos, parece indiscutible que es preciso implementar una serie de medidas o reformas que supongan una modernización de nuestra Función Pública y un acercamiento a las de los países de nuestro entorno.

Una de estas reformas, en mi opinión, debería centrarse en la movilidad de los funcionarios públicos. Actualmente, nuestro sistema se caracteriza más por la inamovilidad que por la movilidad. Las dos principales fórmulas de provisión que contempla (concurso y libre designación), van de la rigidez más absoluta a la flexibilidad más radical, sin pasar por un deseable sistema intermedio, más coherente con las necesidades reales de cualquier organización. Además, dicha movilidad se completa con una serie de sistemas que, en la mayoría de los casos, se utilizan para un fin distinto de aquel para el que fueron diseñados, con el solo objeto de cubrir las lagunas de necesidad que dejan las dos grandes formas de provisión de puestos.

Otro de los temas pendientes afecta al sistema retributivo de los funcionarios, que también cuenta con una prolija regulación pero que, sin embargo, no responde a los fines que cualquier sistema retributivo debe perseguir: remunerar el trabajo en su justa medida. Por ello, se hace imprescindible abordar, de una vez por todas, la reforma de dichas retribuciones, otorgando a la remuneración por objetivos o evaluación del desempeño un papel más destacado.

Tampoco se podría dejar de lado en una hipotética reforma de la Función Pública, el asunto de la carrera administrativa. Ésta se debería revisar de manera que el elemento principal no sea, simplemente, el desempeño de un puesto durante el transcurso de un determinado periodo de tiempo, sino el grado de cualificación adquirido durante dicho periodo. Esto implicaría un sistema más equitativo, que tendería a la especialización de su personal y, por tanto, a su mayor competencia.

Es urgente una flexibilización de los procesos internos de gestión de recursos humanos en la Administración

Otro asunto siempre pendiente es el del acceso al empleo público. Las Administraciones Públicas deben ser especialmente cuidadosas en la selección de su personal. Sin embargo, si queremos que la Administración sea un elemento ágil que pueda responder a las necesidades de un país, no podemos estrangular su capacidad de gestión con procesos lentos y costosos. Habrá que distinguir entre aquellos servicios que implican el ejercicio de autoridad o poder público o la salvaguarda de los intereses generales del Estado o de las Administraciones Públicas, de aquellos que no lo hagan. La selección, desde mi punto de vista, debería ser distinta en unos y en otros.

Además, es urgente proceder a una flexibilización de los procesos internos de gestión de recursos humanos en la Administración. Durante estos últimos años, se ha ido creando una superestructura en materia de personal, con el objeto de poder gestionar la ingente burocracia interna que se iba generando. Se debe, por tanto, acometer una profunda reforma interna que simplifique las estructuras administrativas y racionalice los procesos de gestión.

En todo caso, las medidas que se implementen para una mejora de las políticas de dicha gestión de recursos humanos, deben dirigirse hacia una flexibilización de las fórmulas vigentes, con el fin de permitir una mayor agilidad de la Administración en la consecución del interés general. Al mismo tiempo, es imprescindible fortalecer los principios de mérito y capacidad en el acceso al empleo público y durante el ejercicio del mismo, con el fin de convertir a la Administración en una organización más sólida y cualificada.

De la misma manera, el diseño de una adecuada carrera administrativa contribuirá a incrementar la motivación y satisfacción del empleado público, redundando en una mejora de la eficacia de la Administración. Si a esto unimos una adecuada política retributiva, en la que se pueda premiar según los objetivos alcanzados tras una correcta evaluación del desempeño, se logrará, a mi juicio, que la Administración pueda responder con mayor acierto al interés público.