La incidencia de la nueva tasa de residuos municipales en la autonomía financiera de los municipios

Juan Francisco Femenía Traver
Abogado especialista en derecho tributario.Doctorando en Derecho Financiero y Tributario por la Universitat Jaume I

Fiscal

Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, regula, en su artículo 11.3, la obligación para los entes locales de implantar una tasa de residuos o una prestación patrimonial de carácter público no tributario, no deficitaria, que permita implantar los sistemas de pago por generación, o lo que es lo mismo, regula el instrumento de financiación de la gestión de residuos municipales.

Es curioso encontrarse con una tasa de residuos obligatoria cuando las tasas han sido siempre tributos de carácter potestativo¹, más aún cuando habían sido competencia de las entidades locales, como se desprende de la Ley reguladora de bases del régimen local al distribuir las competencias locales, entre ellas, la recogida y tratamiento de residuos, y del artículo 20.4 s) del Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de las haciendas locales (TRLRHL)².

En consecuencia, es la primera vez que se configura una tasa como obligatoria, algo que, como indica el profesor Orón Moratal³, desde el punto de vista de la Administración local, podría ofrecer a los entes locales total legitimación para acudir al amparo del Tribunal Constitucional por posible vulneración de la autonomía local⁴, algo totalmente legítimo (siempre y cuando los entes locales que hayan visto vulnerada su autonomía local cumplan con los requisitos preceptivos establecidos en los artículos 75 ter y siguientes de la Ley orgánica 7/1999, de 21 de abril, del Tribunal Constitucional), ya que la prestación del servicio de recogida de residuos se engloba dentro de la potestad de los entes locales de decidir cómo se presta y se financia dicho servicio.

Respecto a la financiación de la tasa, es necesario destacar la condición de “no deficitaria” impuesta por la Ley 7/2022, ya que, como expone el artículo 24.2 del TRLRHL, el importe de las tasas por prestación de un servicio no podrá exceder del coste real previsible del servicio o del valor de la prestación recibida. Dicho de otro modo, la condición de “no deficitaria” choca con la Ley de haciendas locales cuando esta permite que el importe de la tasa sea menor del coste total, ofreciendo una amplia discrecionalidad a los entes locales. Además, la Ley de haciendas locales no obliga a establecer ninguna tasa, algo que ofrece a los municipios la capacidad de decidir libremente sobre cómo financiar sus servicios, y todo ello, justificado en su autonomía local.

Sin duda, el legislador estatal, sin cambiar los pilares básicos de la Ley de bases del régimen local, parece que ha recortado la autonomía local de forma poco consecuente. Ello no ayuda a la construcción de sistemas racionales, además transmite la sensación inevitable de que los efectos de la autonomía local pueden ser perfectamente modulados bajo criterio del juego que se preste en el momento concreto⁵.

No hemos de olvidar que el TRLRHL reconoció la autonomía de los entes locales para desarrollar y aplicar su propio sistema tributario, dentro de los márgenes que ofrece la ley. En consecuencia, a parte de los impuestos de carácter obligatorio (IAE, IBI e IVTM), la norma otorga el carácter potestativo a las tasas (además del ICIO, las contribuciones especiales y el IIVTNU)⁶, o lo que es lo mismo, los ayuntamientos podían decidir si exigirlos o no sin que hubiese una norma que los obligase a imponer tasas para financiar un servicio concreto, como es el caso de la recogida de residuos sólidos urbanos. Ello ha supuesto, hasta el momento, cierta capacidad de decisión estrechamente vinculada a la autonomía local, que permitía la existencia de tasas en algunas ciudades y la inexistencia de las mismas en otras, o la implementación de tasas que no cubrían todo el coste del servicio, asumiendo el resto la Administración local.

Con ello, sería sensato preguntarse por qué se obliga a los entes locales a financiar obligatoriamente el servicio de gestión y tratamiento de residuos municipales mediante una tasa, tributo que según el TRLHL sigue siendo potestativo. Pues la respuesta parece estar en el artículo 14 de la Directiva 2008/98/CE, cuando el mismo expone que “los costes relativos a la gestión de los residuos […] correrán a cargo del productor inicial de residuos, del poseedor actual o del anterior poseedor”.

En consecuencia, parece comprensible que la Ley 7/2022 exija el establecimiento obligatorio de la tasa para financiar la gestión de los residuos municipales, ya que la misma supone un instrumento necesario para conseguir los, tan ansiados, fines que exige la economía circular. Además, dada la premura que exige la situación, elevar la carga económica para el generador inicial de residuos puede ser lo más efectivo a corto plazo. Pero, aun así, habiendo decidido establecer una tasa, de libre elección, el legislador hubiese podido ahorrarse las inseguridades actuales derivadas de la regulación deficiente de la tasa o PPNT contenidas en la Ley 7/2022, ya que podría haber realizado una regulación mucho más completa y abogar por la seguridad jurídica, quizás mediante una modificación del TRLRHL. Por supuesto, en modo alguno una regulación legal más completa afectaría a la autonomía local, pues esta es una potestad tributaria derivada, siendo del Estado la competencia constitucional de su regulación⁷.