La expropiabilidad de un bien demanial

Manuel Redondo Hiruelo
Abogado en derecho administrativo.

Jurídico

En mi experiencia con las Administraciones públicas, es habitual ver que existe cierto consenso sobre la imposibilidad de expropiar un bien demanial, en esencia, porque ya está afecto a otro fin público (salvando los supuestos próximos de afectaciones concurrentes).

En este sentido, no es infrecuente que las Administraciones públicas tengan la necesidad o pertinencia de transmitir ciertos inmuebles a otras Administraciones a través de diferentes acuerdos o mecanismos jurídicos, por ejemplo, utilizando convenios expropiatorios (aunque caben otras fórmulas).

Sea cual fuere la forma jurídica de transmisión del bien, es asiduo incluir un hito de especial trascendencia: la previa desafectación del objeto a su posterior expropiación, lo que implicaría una nueva afectación demanial.

En otras palabras, cuando se quieren transmitir bienes afectados, estos se desafectan por las propias Administraciones a cargo de los bienes y, posteriormente, se vuelven a afectar a la nueva Administración, lo que incluso puede rallar cierta lógica y prolongar la tramitación de los expedientes administrativos al efecto (recuérdese el principio de economía procedimental consagrado en el art. 103.1 de nuestra Constitución).

Esta fórmula es utilizada de manera general por las Administraciones públicas, ya que es comúnmente reconocida y, por ello, es una apuesta por su aparente viabilidad, pese a encontrar, en mi opinión, posibles deficiencias argumentales en la justificación del decaimiento del interés público del bien cuando este se va a desafectar por la Administración transmitente.

Con estas deficiencias argumentales o quebrantos lógicos me refiero a que el bien no tiene por qué dejar de haber tenido utilidad social solo porque ha haya sobrevenido un interés público mayor, lo que puede suponer una colisión con la necesaria justificación de la desafectación por pérdida del interés público (e insisto, cuando no es esta la razón).

Por esta posible quiebra lógica puede valorarse una alternativa más coherente y, procedimentalmente hablando, más económica. Así, existen posturas doctrinales disidentes a esta regla de la necesaria previa desafectación, en concreto, de Garrido Falla, que expresa dicha posibilidad por medio de una prioridad de valores que se acerquen más al interés público, según su relevancia. Parafraseando al señor Garrido, cierta doctrina (Francis Lefebvre, Memento Expropiación forzosa y Dominio público, 2023) contempla lo siguiente:

Hay algunas posiciones doctrinales que consideran que el bien demanial puede ser expropiado mediante la mutación demanial externa o cambio de titularidad a través de un procedimiento de expropiación forzosa (Garrido Falla), o por medio de una ordenación jerárquica de valores de tal manera que se supediten los fines públicos de menos importancia a los que tienen más para la comunidad.

Esta postura encuentra refrendo por el Tribunal Supremo en su sentencia 7 de febrero de 1995 (Sala de lo Contencioso, recurso 1426/1992), señalando la compatibilidad de expropiaciones de bienes públicos, eso sí, habiendo abonado previamente el justiprecio. Este abono tiene la misión de resarcir las “consecuencias patrimoniales” del cambio. En concreto, se dice:

No pueden considerarse contradictorias la inalienabilidad del bien público y la expropiación que se lleve a cabo por causa de utilidad pública, no siendo exigible el oportuno expediente de desafectación del bien demanial (TS 7-2-95, EDJ 1282). Ello no impide que la Administración expropiada perciba el justiprecio, aunque no sería en concepto de expropiación del bien demanial, sino por las consecuencias patrimoniales derivadas del cambio de afectación del bien, que pasaría de ser de dominio público de otra Administración pública, exigiendo esta mutación demanial del pago de una indemnización (TS 14-11-84).

Es decir, esta sentencia de 1995 tiene un papel protagonista en dar reconocimiento de la posibilidad de expropiar un bien de dominio público. En ella se recurre la sentencia dictada por el TSJ de Cantabria que consideró ajustado a derecho el acuerdo de expropiación forzosa a favor de una empresa. El Tribunal Supremo desestima el recurso de casación, ya que en la expropiación realizada concurre la causa de utilidad pública que hace que, aunque parte de la expropiación se refiera a bienes de dominio público, no sea necesario expediente de alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público.

Así, la primera consecuencia es la posibilidad de expropiar un bien de dominio público, pero también cabe hacer dos apreciaciones más. La segunda conclusión es que no resulta necesario, para expropiar un bien de dominio público, desafectar previamente el bien. En este sentido, y volviendo al Memento de Expropiación y Dominio público, se dice con la debida fundamentación jurídica que:

Hay que tener en cuenta, por fin, que la alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público se produce, en el ámbito de las entidades locales, por la aprobación definitiva del plan de ordenación y proyectos de obras y servicios (LBRL art. 81.2.a; RD 1372/1986 -RBEL- art. 8.4.a). En este sentido, en relación con una expropiación para la ampliación de un vertedero, que afectaba a dominio público local, se afirma la innecesariedad de la obligación previa de desafectación atendido el régimen de cambio automático de calificación de los bienes por la aprobación de los instrumentos indicados […].

De esta manera sobre la cuestión de la expropiación del dominio público no cabe una única solución ya que dada la variedad de tipos de dominio público, determinados unos por ley y otros por simple decisión administrativa, y la variedad de sistemas de declaración de utilidad pública, la fijación del rango jerárquico de una y otra decisión es el criterio determinante de la solución.

De su lectura se extrae que no es necesario una desafectación previa, sino que se produce un régimen de cambio automático de calificación de los bienes y se vuelve a incidir en que el criterio determinante para tomar esta decisión se ampara en el rango jerárquico de valores o fines públicos que atienden al mejor interés general. Es verdad que se refiere al ámbito local, pero no parece haber razón para impedir extrapolarlo a otros ámbitos de la Administración territorial.

Es conveniente matizar que el interés general es un concepto jurídico indeterminado que corresponde concretar a la Administración pública en cada momento, según las circunstancias concurrentes. Por ello, esta solución no está exenta de debate y controversia acerca de cuál sería el mejor interés público y los conflictos de competencia sobre quién es la debida Administración pública que ha de apreciarlo. No obstante, es habitual encontrar en el ordenamiento jurídico una mayor preponderancia de los bienes demaniales de la Administración General del Estado (o que debieran de serlo) frente a los autonómicos o locales, pues, en definitiva, el ámbito de repercusión positiva de los bienes supeditados al interés general es más amplio, al afectar a todo el territorio nacional o a todos sus ciudadanos.

Finalmente, la tercera consecuencia es que, habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 14 de noviembre de 1984, citada anteriormente), es que la mutación demanial es susceptible de indemnización, y cabe extraer que su no aportación podría derivar en la nulidad de la mutación, conforme a la teoría general de la nulidad de actuaciones administrativas que carezcan de trámites esenciales (art. 47.1.e LPAC 39/2015).

En definitiva, la expropiación de bienes demaniales se constituye como un mecanismo con mayor excepcionalidad, pero que resulta posible, siempre que los valores que revistan el interés público de la expropiación sean superiores. Todo ello sin que sea necesario tramitar un expediente de recalificación jurídica previa, lo que agiliza y refuerza la coherencia de la operación jurídica. No obstante, pese a no tratarse de bienes patrimoniales, la consecuencia indemnizatoria se conserva, pues habrán de abonarse las “consecuencias patrimoniales derivadas”.