La minimización de impacto territorial
Una solución medioambiental para las viviendas ilegales en suelo no urbanizable
Óscar López Giménez
Jefe del Servicio de Régimen Jurídico e Inspección Territorial Comunidad Valenciana
Oposición a Técnico de la Administración General en el CEF.-
Micromoth. Rgbstock
En julio de 2014 se aprobó la que, seguramente, va a ser la norma de referencia del urbanismo valenciano durante los próximos años: la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTUP). La promulgación de esta ley ha tenido dos objetivos fundamentales: por un lado incorporar la regulación establecida por la normativa básica estatal en materia de evaluación ambiental estratégica de planes y programas urbanísticos; y por otro, dotar de una mayor seguridad jurídica a los operadores urbanísticos en la Comunitat Valenciana, aprobando una ley que deroga expresamente cinco leyes (entre las cuales figura la Ley 16/2005, de la Generalitat, Urbanística Valenciana, conocida como LUV) y dos reglamentos. En este sentido, en un único texto normativo de 270 artículos se ha conseguido regular lo que anteriormente estaba disperso en más de 1.000.
Una de las innovaciones más importantes introducidas por la LOTUP ha sido la regulación del denominado “procedimiento de minimización de impactos ambientales en suelo no urbanizable”. Si bien la Ley 10/2004, de la Generalitat, de Suelo no Urbanizable (derogada por la LOTUP), ya establecía en su Disposición Transitoria Cuarta un procedimiento con idéntico nombre y objetivos, la parquedad de su regulación, su configuración como un régimen transitorio y los requisitos exigidos para su aplicación, hicieron que el procedimiento ideado en 2004 no haya tenido éxito en la última década. En este sentido, la LOTUP ha sido más ambiciosa, de forma que ha incluido la regulación del procedimiento dentro del articulado de la ley (artículos 210 a 212), ha regulado la tramitación de aquél con mayor detalle y finalmente ha rebajado la exigencia de densidad de viviendas para su eventual aplicación, tal y como explicaremos (en relación con la Ley 10/2004), lo que supone que se configure como un instrumento aplicable a la realidad del territorio.
El procedimiento de minimización de impactos ambientales y territoriales pretende resolver una contradicción establecida por la ley en relación con la muy extendida problemática de las viviendas ilegales edificadas sobre Suelo no Urbanizable (SnU). La Administración dispone de unas potestades de restauración de la legalidad urbanística que le permiten devolver la realidad física a la situación anterior a que se produjera una determinada infracción urbanística, de tal forma que en última instancia, y tras el correspondiente procedimiento de restauración, puede dictar una orden de demolición contra la edificación ilegalmente construida. El problema es que la Administración urbanística está sujeta a plazo en el ejercicio de esta potestad (al menos en relación con los ilícitos urbanísticos cometidos sobre Suelo no Urbanizable Común; no así en relación con los cometidos sobre Suelo no Urbanizable Protegido, respecto de los cuales, la potestad de la Administración no caduca). Ello supone que, transcurrido el plazo para ejercer dicha potestad (cuatro años en la LUV, 15 en la LOTUP), la edificación se configura como inatacable para la Administración, ya que la potestad de la que dispone ha caducado. ¿El transcurso de este plazo supone que la vivienda ilegal se convierte en legal? No. Así lo dice expresamente el artículo 237 de la LOTUP, el cual, aparte de confirmar el carácter ilegal de dichas edificaciones, promulga que mientras persista la vulneración de la ordenación urbanística, no podrán llevarse a cabo obras de reforma, ampliación o consolidación de lo ilegalmente construido (en este mismo sentido se manifestaba la legislación anterior).
He aquí la contradicción a la que hacíamos referencia al principio: por una parte, la edificación no puede ser demolida por la Administración, al haber transcurrido el plazo para ejercer la potestad de restauración; por otra, la propia Administración indica al propietario que su vivienda no es legal y que no puede realizar prácticamente ninguna obra sobre la misma. Además, la vivienda carece de la preceptiva licencia urbanística de obras (de ahí su ilegalidad). La inexistencia de tal autorización municipal impide que el titular de la vivienda pueda solicitar la correspondiente licencia de ocupación (artículo 33 de la Ley 3/2004, de la Generalitat, de Ordenación y Fomento de calidad de la Edificación-LOFCE-). Dicho artículo indica que, transcurridos 10 años desde la obtención de la primera licencia de ocupación será necesaria la renovación de la misma en los siguientes supuestos:
● Cuando se produzca la segunda o posteriores transmisiones de la propiedad.
● Cuando sea necesario formalizar un nuevo contrato de suministro de agua, gas o electricidad.
El procedimiento de minimización pretende resolver una contradicción establecida por la ley en relación con la muy extendida problemática de las viviendas ilegales
Así, el adquirente de este tipo de vivienda no va a poder solicitar licencia de segunda ocupación tras la transmisión de la propiedad del bien; igualmente, el propietario de la vivienda no va a poder acceder al suministro de los servicios básicos de agua, gas o electricidad, y ello porque no va a poder obtener una licencia de segunda ocupación.
Todas estas circunstancias son abordadas en la regulación del procedimiento de minimización. Lo primero que hay que indicar es que el objetivo prioritario de dicho procedimiento es atacar y solventar un problema territorial y ambiental: los asentamientos de viviendas ilegales en SnU desarrollados al margen de los procedimientos formalizados de urbanización y edificación. Los problemas territoriales derivados de este fenómeno son claros: la aparición de viviendas en suelos no aptos para urbanizar vulnerando los criterios de ocupación del territorio establecidos normativamente (ver en este sentido la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana aprobada por Decreto 1/2011, del Consell). Los problemas ambientales son evidentes, igualmente: la aparición de edificaciones sin un previo y ordenado proceso urbanizador puede provocar que el saneamiento de aguas residuales o la gestión de residuos “urbanos” sean actuaciones que no se ejecuten de forma adecuada.
Vistas la problemática ambiental y territorial, y la contradicción legal explicada, el procedimiento de minimización pretende solventar la cuestión de la siguiente manera:
1. La forma jurídica en que se traduce la figura es un instrumento de planeamiento capaz de establecer ordenación estructural. Puede articularse el procedimiento a través de la elaboración del Plan General Estructural (PGE) de un municipio, delimitándose en el mismo los ámbitos sobre los que se va a desarrollar la minimización. Sin embargo, lo normal será la elaboración de un Plan Especial que, al margen de la elaboración del PGE, delimite y establezca un régimen para los ámbitos reseñados.
2. Existen dos requisitos para poder aplicar el procedimiento: que no quepan medidas de restauración de la legalidad urbanística sobre las viviendas en cuestión, por haber transcurrido los plazos a los que se ha hecho referencia anteriormente (si cabe ejercer las potestades de restauración, deben llevarse a cabo de forma inexcusable por parte de la Administración); y que el ámbito delimitado tenga una densidad mínima de tres viviendas por hectárea.
3. La iniciativa y propuesta de Plan Especial deberá ser presentado por el ayuntamiento en cuestión, correspondiendo la aprobación definitiva del mismo a la Conselleria con competencia en materia de ordenación del territorio y urbanismo.
4. El Plan debe comprender cuestiones tales como una memoria descriptiva de la situación actual y justificativa de la propuesta, incluyendo un anexo con los propietarios afectados; planos del estado actual de la parcelación, grado de urbanización, grado de edificación, y conexión con núcleos urbanos, actividades calificadas y red primaria de infraestructuras y servicios existentes; un proyecto de urbanización que incluya las obras estrictamente adecuadas para atender las necesidades residenciales existentes y para la minimización de los impactos ambientales (en particular, se incluirá un sistema de depuración de vertidos de toda índole); un estudio de viabilidad económica de la inversión; y, en su caso, convenio urbanístico que regule las relaciones entre los propietarios y la Administración actuante (hay que poner de manifiesto que todos los costes del proceso serán de cuenta de los propietarios afectados que se han situado voluntariamente en una situación de ilegalidad urbanística).
5. Salvo convenio acordado entre los propietarios que representen la mayoría de las parcelas edificables privativas resultantes y el ayuntamiento, en cuyo caso se determinará la modalidad de ejecución por la propiedad conforme a la LOTUP, el desarrollo y ejecución de la actuación se llevará a cabo por iniciativa pública, bien mediante gestión directa, bien mediante gestión indirecta a través de la selección de un urbanizador, de acuerdo a lo establecido en la propia LOTUP y en la legislación estatal de contratos del sector público.
Hay que hacer un reconocimiento al legislador valenciano, que ha regulado una figura que ataca un problema históricamente no resuelto
Una vez aprobado definitivamente el instrumento de ordenación en cuestión, los titulares de las viviendas afectadas podrán solicitar la denominada “licencia de obras de legalización” (artículo 212.2 LOTUP), la cual permitirá a los propietarios solicitar las licencias de primera y sucesivas ocupaciones, necesarias, tal y como se ha explicado, para acceder legalmente a los suministros de electricidad, agua y gas. Aparte de poder acceder a estos suministros, acceso inviable antes del procedimiento de minimización, el Plan Especial dotará de un régimen jurídico de las viviendas en cuestión (por ejemplo determinará que obras pueden llevarse a cabo). Por último, la regulación de dicho régimen supone dotar de seguridad jurídica a unos propietarios, que consiguen patrimonializar un bien que hasta ese momento estaba en un limbo jurídico (los propietarios podrán enajenar el inmueble, acceder al registro de la propiedad, etc., todo ello con garantías jurídicas).
En resumen: el procedimiento de minimización de impactos ambientales y territoriales pretende solucionar la problemática que históricamente ha generado la implantación de viviendas ilegales en SnU al margen de los procesos ordenados de urbanización y edificación. Dicho fenómeno, derivado de la cultura existente en la Comunitat Valenciana (no ajena por otra parte a la existente en el resto de España), de tenencia de una segunda residencia de campo, de fin de semana etc., no ha sido atajado por las Administraciones urbanísticas durante los últimos 30 años. Ahora, la LOTUP arbitra un instrumento que solo el tiempo dirá si se revela como eficaz para resolver el problema. En cualquier caso, hay que hacer un reconocimiento al legislador valenciano, que ha regulado una figura que ataca un problema históricamente no resuelto y que tiene implicaciones ambientales, territoriales, sociales y económicas.